12/10/2011

Politique budgétaire et politique industrielle

  • La politique budgétaire : une invention économique récente et débattue

Le budget est un document prévisionnel qui précise le montant des recettes et des emplois d’une entité publique : de l’Etat central aux organismes publics.

Les ressources principales du secteur public sont les prélèvements obligatoires : càd la fiscalité et les contributions sociales.

La procédure budgétaire obéit à des règles juridiques et politiques propres aux Etats : le budget concerne une année, mais peut également avoir une dimension de moyen terme.

Ex : programmes de stabilité dans le cadre de l’UEM sur 3 ans

La différence entre recettes et dépenses est le solde budgétaire. Le solde primaire exclut les paiements d’intérêts sur la dette publique. Le solde peut être un excédent ou un déficit.

Le déficit peut être financé de deux manières :

-          Par monétisation : crédit sans intérêt auprès de la Banque Centrale (rare aujourd’hui)

-          Par emprunt : vente de titre de créance par l’administration publique.

Il est extrêmement complexe de mesurer le déficit, ce qui pose un problème de comparaisons.

Ex : le déficit des administrations publiques comporte Etat, collectivités locales et organismes sociaux. Il est influencé par un système de retraite public ou des entreprises nationalisées.

On distingue le déficit conjoncturel et le déficit structurel : le solde budgétaire dépend du cycle d’activité, il est pro-cyclique. On parle des stabilisateurs automatiques.

Ex : baisse des recettes fiscales et augmentation des dépenses en cas de récession.

 

  • La politique industrielle : une intervention de l’Etat dans le long terme

Notion à ne pas confondre avec l’industrialisation, le développement des activités de transformation (secteur secondaire).

On oppose la politique industrielle à la politique conjoncturelle, qui a pour but de réguler l’activité économique càd les leviers budgétaires et monétaires. On parle de politique structurelle puisqu’elle modifie les structures de l’économie.

Son but ultime est d’améliorer la compétitivité des agents économiques càd leur capacité à affronter la concurrence.

Les questions de politique industrielle sont donc indissociables de la remise en cause du consensus keynésien et des critiques fortes de la politique économique (monétariste et nouveaux classiques).

En France, c’est à partir de 1983 que la politique industrielle revient au centre du débat. Elle est donc liée au contexte de crise et de compétition internationale.

Ex : politique menée entre 1986 et 1988.

La politique industrielle repose sur de nombreux outils : la politique fiscale (déductions incitatives), les subventions publiques (recherche et développement), les grands projets (Airbus, Ariane, TGV …) ou la réglementation (concurrence).

Q : quels sont les moyens mobilisés par l’Etat pour agir sur l’économie ?

 

 

I] Approches théoriques de la politique budgétaire

On oppose généralement deux grandes approches, mais vision semble dépassée aujourd’hui.

 

  • L’analyse keynésienne

Keynes (1936) considère que la relance budgétaire peut influencer la demande.

Hicks (1937) formalise cette approche dans le modèle IS/LM. Les prix sont rigides à court terme et l’offre est fortement élastique. Le déficit public va créer un choc de demande positif grâce à l’effet multiplicateur.

Si une banque centrale contrôle l’offre de monnaie, le taux d’intérêt va augmenter : il y a un effet d’éviction sur l’investissement privé. La production augmente donc sans nuire aux prix.

Meilleure solution en principe = monétiser le déficit pour accroître l’effet multiplicateur, mais risque d’inflation.

Mundell & Fleming montrent que la politique budgétaire est inefficace en économie ouverte si les capitaux sont mobiles et si les taux de change sont flexibles : ce sont les parités qui s’ajustent. Par contre si le taux de change est fixe, la relance est efficace.

Lorsque les capitaux ne sont pas mobiles, les résultats sont inversés.

Ex : relance budgétaire de la France en 1981 a profité aux exportations américaines.

 

  • L’analyse néo-classique

Elle repose sur trois principes :

-          l’éviction financière : comme les taux d’intérêt augmentent, la demande privée diminue. La relance budgétaire ne modifie que la composition de la demande.

-          la rigidité de l’offre : les producteurs ne vont modifier leur production que si les prix augmentent beaucoup. La demande privée diminue car les prix augmentent.

-          l’équivalence ricardienne : Barro (1989) l’augmentation de la dépense publique va augmenter l’épargne. Les ménages ne vont pas consommer car ils anticipent des impôts futurs.

L’approche classique repose sur des hypothèses très fortes : parfaite flexibilité des prix et des salaires, impôts forfaitaires, les ménages vivent indéfiniment et les marchés de capitaux sont parfaits. Ainsi bien que le comportement des ménages soit ricardien, les études empiriques ne confirment pas l’équivalence. La relance budgétaire a un effet à court terme.

 

  • Les débats récents

La dette : si la politique budgétaire est financée par un accroissement des impôts, elle est neutre.

C’est donc le déficit qui est le canal de transmission de la politique économique et par là même, l’endettement public. Comme la durée de vie des Etats n’est pas connue, la dette n’a pas d’horizon temporel : elle n’est jamais remboursée intégralement.

La dette doit être soutenable : comme les dépenses et les recettes ne fluctuent pas dans de grandes proportions, le budget doit garantir la solvabilité de l’Etat càd sa capacité à faire face à ses échéances.

Blanchard (1985) montre que la soutenabilité de la dette dépend donc du taux d’imposition, du taux d’intérêt et du taux de croissance.

Ex : le vieillissement rend nécessaire un accroissement des prélèvements

Les effets de liquidité : étude des politiques budgétaires avec des marchés assurantiels incomplets : comme il n’y a pas de protection contre le chômage, les agents épargnent par précaution en principe.

 

II] Approches pratiques de la politique budgétaire

Les faits stylisés de la politique budgétaire font ressortir cinq caractéristiques :

-          Budgets déficitaires depuis les 70’s : notamment en raison dépenses de sécurité sociale et des chocs pétroliers.

-          Croissance de la dette : découle logiquement des déficits.

-          Taux d’endettement contenus : les guerres ont entraîné des dettes plus élevées. Mais le vieillissement et les engagements hors-bilan présentent un risque sérieux.

-          Nouvelles politiques budgétaires : politiques actives aux USA (contra-cycliques) et politiques contraintes en Europe (pro-cycliques).

-          Instabilité des politiques budgétaires : les relances et les ajustements budgétaires ont eu des effets mitigés. Echecs (Japon ou Suède) et succès (USA ou Danemark).

 

 

  • Les règles de politique budgétaire

Pour assurer la soutenabilité de la dette, les gouvernements s’engagent à adopter des règles crédibles et durables de politique budgétaire.

Creel (2003) rappelle que de telles règles doivent respecter huit critères : définition claire, transparence des comptes publics, simplicité, flexibilité, pertinence par rapport à l’objectif, sanction en cas de non-respect, cohérence avec les autres aspects de la politique économique, accompagnement par d’autres politiques efficaces.

D’où une grande difficulté à établir des règles efficaces. Alesina & Drazen (1991) montrent ainsi que des règles de politique budgétaire stables et efficaces sont difficiles à mettre en place du fait de conflits politiques partisans.

Ex : la règle d’or britannique sous Blair = le gouvernement ne peut emprunter que pour financer des dépenses d’investissement avec un ratio dette / PIB de 40 %. Mais la politique d’éducation, de santé et la crise financière la remettent en question.

Ex : le Pacte de stabilité et de croissance = l’efficacité de la politique monétaire dépend de politiques budgétaires soutenables. D’où les règles approfondies du traité d’Amsterdam.

Mais le PSC insiste trop sur le court terme et renforce le caractère pro-cyclique des politiques.

De plus, les Etats ont des règles identiques alors qu’ils sont dans des situations variées.

Ainsi après l’échec des procédures de sanction contre l’Allemagne et la France en 2003, le Pacte a été reformé en 2005 en gardant les critères mais en assouplissant les sanctions.

 

  • La coordination des politiques budgétaires

Au sein de la zone euro, les membres de l’Eurogroupe établissent des Grandes Orientations de Politique Economique (GOPE) sous le contrôle des autres Etats, Méthode Ouverte de Coordination (MOC). Cette coordination a une double justification économique : fournir efficacement des biens publics (ex : marché intérieur) et éviter les externalités négatives.

Elle devrait impliquer le fédéralisme budgétaire : c’est l’utilisation de la politique budgétaire pour composer les chocs régionaux. Les dépenses permettent d’amortir l’impact des chocs.

Mais l’Union européenne n’a pas de budget fédéral : il est très faible (1,24 % du PIB) et reste indépendant du cycle économique. La fonction de stabilisation reste donc nationale.

 

 

III] La politique industrielle

Si l’Etat veut modifier les structures de l’économie, il dispose de deux leviers.

 

  • La politique de croissance

Elle découle des théories de la croissance. L’augmentation des richesses est un élément déterminant de l’efficacité économique des Nations. Même si c’est un objectif de long terme dont la maîtrise est particulièrement difficile.

Ex : les trajectoires des pays en développement.

Pour mener une politique de croissance, il faut analyser les déterminants de l’accroissement de la production. Il faut ensuite définir les moyens d’agir sur la croissance. Enfin, la politique économique consiste à garantir une augmentation régulière de cette croissance. On parle de trajectoires de croissance.

La politique industrielle vise donc plusieurs grands objectifs :

-          Réduire les disparités régionales pour répartir les biens publics territorialement

-          Favoriser l’éducation et l’innovation. Ex : brevets, enseignement

-          Créer les institutions adaptées. Ex : AII, ANR, marchés financiers

 

  • La politique de concurrence

La politique économique cherche à établir des marchés compétitifs, c’est l’Etat facilitateur.

Elle découle des critiques de la politique conjoncturelle et vise trois domaines :

- La réglementation des prix et de la concurrence, Combe (2008) : l’Etat met un terme à la régulation des prix pour favoriser la désinflation, et l’encadre pour éviter les ententes ou les abus de domination.

Ex : ordonnance de 1986 en France ; conseil de la concurrence ; privatisations

- L’économie de marchés financiers, Brender & Pisani (2001) : face aux contraintes de l’endettement public et du fait de l’ouverture croissante des économies, le financement par une économie de crédit (d’endettement)  n’est plus suffisant.

L’Etat réorganise le secteur financier en permettant le décloisonnement bancaire, en favorisant la désintermédiation et la déréglementation (innovations financières).

Cette politique cherche à inciter les entreprises à investir (mais la rentabilité reste nécessaire).

- La politique de compétitivité, Cohen & Lorenzi (2000) : l’Etat doit améliorer la compétitivité-prix des entreprises sur son territoire.

Par ailleurs, la politique économique cherche à aider les PME.

Enfin, la politique de compétitivité prend en compte les aspects territoriaux et géographiques. L’Etat cherche à encadrer la reconversion industrielle de secteurs ou de régions, mais il doit tenir compte des contraintes européennes : marché unique, aides publiques, concurrence fiscale …

 

Conclusion :

L’Etat peut intervenir efficacement dans l’économie. Il doit tenir compte du contexte et des contraintes.

 

Références :

ALESINA, Alberto & DRAZEN, Allan : Why are stabilizations delayed ?, American Economic Review, 1991

BARRO, Robert : La dette de l’Etat est-elle une richesse nette ?, in BACACHE-BEAUVALLET, Maya &  MONTOUSSE, Marc dir. : Textes fondateurs en sciences économiques, Bréal, 1974

BENASSY-QUERE, Agnès ; COEURE, Benoît ; JACQUET, Pierre & PISANI-FERRY, Jean : Politique économique, De Boeck, 2009

BLANCHARD, Olivier : Debt, Deficits, and Finite Horizons, Journal of Political Economy, 1985

BRENDER, Anton & PISANI, Florence : Les marchés et la croissance, Economica, 2001

COHEN, Elie & LORENZI, Jean-Hervé : Politiques industrielles pour l’Europe, La Documentation française, 2000

COMBE, Emmanuel : La politique de la concurrence, La Découverte, 2008

CREEL, Jérôme : Ranking fiscal policy rules, OFCE, Document de travail, 2003

FLEMING, Marcus : Domestic Financial Policies under Fixed and under Floating Exchange Rates, IMF Staff papers, 1962

GERSCHENKRON, Alexander : Economic Backwardness in Historical Perspective, Harvard University Press, 1962

HICKS, John : Mr Keynes and the classics, Econometrica, 1937

KEYNES, John Maynard : Théorie générale de l’emploi, de l’intérêt et de la monnaie, Payot, 1936

MUNDELL, Robert : Capital mobility and stabilization policy under fixed and flexible exchange rates, The Canadian Journal of Economics and Political Science, 1963

18:38 Écrit par Guillaume ARNOULD dans Economie |  Facebook | | |

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